核心观点：随着经济增速下行，地方招商引资竞争加剧，甚至出现“内卷化”现象，带来了多方面不利影响。建议通过引导地方树立现代招商理念、规范招商政策、加强招商全过程监管和强化惩戒力度、建立健全区域招商协同机制等措施，有效解决地方招商“内卷化”。

李佐军 王炳文

(资料图片)

多年来，招商引资对推动地方经济快速发展起到了重要作用。但近年来各地招商引资竞争加剧，甚至出现了“内卷化”现象，带来了多方面不利影响。对此须引起高度重视，并采取有力措施予以遏制，助力经济运行持续整体好转，促进经济高质量发展。目前，地方招商“内卷化”主要表现为四个“集中”：一是集中在相同产业领域进行招商，导致不同区域产业结构出现同质化倾向，区域之间缺少产业链、生产链有机分工与合理布局；二是集中比拼政策优惠力度，如租金优惠、投产奖励、融资支持、专项扶持等，导致招商成本控制意识下降。尽管优惠政策加快了项目落地速度，但也造成较严重的财政负担，甚至加大了一些地方债务风险；三是集中在“大项目”“大企业”“全产业链”方面招商，更多期望通过引进能够带动区域经济快速增长的龙头企业，而对中小微企业营商环境和政策支持性力度不够，产业集群效应和产业生态效应发挥不足；四是集中在“招项目”的环节上发力，在后续“管项目”方面缺少可持续性机制，诱发违规招商行为，损害了全国统一大市场公平竞争秩序。

地方招商“内卷化”问题的深层原因剖析

（一）没有用高质量发展理念指导招商工作

中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，地区招商理念也应从拼“土地、财税等政策优惠”，转变到拼“产业链配套+要素供给+优质服务”上来。招商导向不再是简单将增长目标层层分解的“外功”，而是以高质量发展指导高质量招商的“内功”，避免盲目的产业资源竞争。简单强调招商的规模目标，必然导致招商急躁症，一味紧盯大企业、大项目，对于所谓“风口”、头部企业项目的争夺日趋白热化，而对于有发展前景、能较好对接本地产业需求、解决更多人口就业的中小微企业缺少耐心与关心，未能将实施扩大内需战略和深化供给侧结构性改革有机结合起来。另外，招商说到底是使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。如有些地方还未树立起市场化招商理念，对招商的行政干预过多，没有充分发挥企业自主招商功能。

（二）没有对招商政策工具包进行创新性实践

各地资源禀赋、区位条件、产业基础各不相同，客观上要求需因地制宜、实事求是，充分发挥地方首创精神，对适用于本地的政策工具包进行探索创新，而不是简单重复既有政策，甚至在已禁止的政策上打擦边球。一是在土地价值机制上缺少创新性实践。土地出让金返还已被国务院明令禁止，通过变相方式将土地出让金返还给企业，短期内可以激发企业落户动机，但归根结底，企业从长远更看重政府提供的公共服务水平，而持续提高公共服务水平需要地方可持续财政投入能力，这就要求必须建立一个良性的土地价值机制。二是税收政策有待完善。当前国家对地方政府在招商过程中的税收优惠权限、范围和力度缺乏较为明确的规定，一些地方政府为企业“量身定制”，税收实行“先征后返”，这也间接影响了政府公共服务能力建设。三是针对地方政府招商引资中的政府股权投资、政府引导基金介入等新型融资领域的相关政策还有待创新。四是人才引进的激励与约束机制不兼容。主要是部分地方政府片面比拼人才引进“礼包”的大小和短期内引进人才数量的多少，但对人才“适用”“实用”效果缺少考核评价。

（三）没有实现对招商全过程严格监督

多数地区把招商引资作为硬性指标纳入相关政府部门及领导干部考核指标，而实践中存在考核“重头不重尾、重量不重质”的问题。多数地方政府在招商考核中往往看重投资、产值、税收等数据，特别是投资额，而对引进项目的质量、成长性等指标不够重视，甚至没有纳入考核指标，导致地方政府在招商过程中片面追求数量，缺乏对质量的监管。同时，地方政府招商全过程监督机制还未建立起来，涉及招商过程中变相制定超标普惠性优惠政策、违规出让土地、降低资源和环境保护标准、过度让渡政府权力、督促企业履约不到位等方面的监督监管审查机制还不完善，导致对招商事中、事后违规行为的监管机制和追责制度还不完善。

（四）没有区域之间协作招商机制

随着经济一体化进程不断加快，区域竞合态势越来越明显，由于区域间及区域内不同地区产业规划协同不足，各地规划主导产业同质化趋势明显，差异性、互补性不足，导致各地招商引资的重点趋同。缺少基于区域产业分布的整体招商规划，带来各自为政、重复建设、内耗较大的负作用。同时，缺少常态化的招商信息沟通共享和协商机制，也不利于通过细分跨区域产业链、建立跨区域经济合作区、开展跨区域产业园合作、发展“飞地经济”等进行招商合作。在此情况下，招商引资变成“抢商抢资”，先进地区凭借优势，招商项目加速聚集，而欠发达地区则招商效果不尽如人意，由此形成区域招商的“马太效应”。

解决地方招商“内卷化”问题的政策建议

（一）引导地方政府树立现代招商理念

引导地方政府树立“质重于量”招商理念，按照更加重视招商质量导向，合理设置招商引资考核指标。引导地方政府树立“适合自己的才是最好的”招商理念，将本地比较优势与市场投资热点结合起来，改“兼收并蓄”为“择优引资”，有选择、有重点地引进产业项目，合理拉长产业链条，发展特色优势产业，培育特色产业集群。引导地方政府树立招商成本意识，加强招商成本控制，不搞“血拼”优惠政策的“自残式”招商。引导地方政府树立大中小协调招商理念，既抓大企业和项目，形成龙头带动作用，又抓中小微企业和项目，解决就业和未来发展问题。引导地方政府树立市场化招商理念，充分发挥企业在招商引资中的作用，鼓励以商招商。

（二）规范地方招商政策

规范地方招商引资中的土地出让金返还政策，进一步明确要求不得以任何隐性方式进行变相返还。规范招商引资中的“先征后返”税收优惠政策。在当前经济增速下行压力较大的背景下，招商税收优惠既不能搞“一刀切”，也不能放任不管，而要出台分类指导政策，引导地方政府根据本地财政收支水平、负债水平实施合理的税收返还优惠政策。规范招商引资中的投融资政策，明确要求地方政府在采用股权投资时加入业绩对赌条款。规范招商引资中的人才引进政策，推动建立紧缺人才目录和人才效用评估机制，根据评估结果确定财政投入标准。规范招商引资中的环保政策，注重从源头把关，坚决不允许招入节能不达标、环保不过关的企业和项目。

（三）强化招商监管惩戒力度

加快推进招商引资立法，科学划定招商引资中的地方权力红线，明确招商项目的准入条件，加大对违法招商行为的惩罚力度。健全决策失误责任追究制度，加大针对搞重复建设、虚假项目等违规招商行为的责任追究和惩戒力度。完善招商纪检监察制度，加大对官商勾结、以假乱真、骗保骗补等违法违纪招商行为的查处和惩罚力度。优化地方政府招商引资业绩评价考核体系，有效遏制招商引资中贪大求洋、好大喜功等倾向。加强招商引资项目履约情况的监督考核，对违约企业和项目进行警示和处罚。加大对长期闲置或低效、无效项目的回收和处置力度，减少资源浪费，提高资源利用效率。

（四）建立健全区域招商协同机制

依托城市群、都市圈等区域一体化发展战略，建立高层次的区域间和区域内产业协同发展机制。鼓励各地发挥优势，按照错位发展、差异化发展要求明确特色定位，确定主导产业和招商重点，以优化区域产业布局。鼓励建立“城市招商联盟”“招商朋友圈”等区域联合招商机制，多地合作一体谋划和实施招商方案，分享招商成果，减少竞争损耗，提高招商成效。优化东西部协作和定点帮扶政策，建立定点招商帮扶机制，加强招商信息共享和招商机构互动。鼓励发达地区建立“远程人才”共享服务园区，为欠发达地区经济社会发展提供“不求所在、但求所用”的远程人才和项目服务。鼓励欠发达地区在人才、资源、资金等要素集聚度较高的发达地区设立“反向飞地”，推动发达地区产业向欠发达地区有序梯度转移。

（李佐军：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长、研究员；王炳文：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副研究员）

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